특별사법경찰 도입이 필요한 이유 10가지
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특별사법경찰 도입이 필요한 이유 10가지
  • 안은선 기자
  • 승인 2020.01.28 17:01
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건보공단, 사무장병원 및 면대약국 척결 등 관련 궁금증 Q&A 배포

국민건강보험공단(이사장 김용익 이하 공단)은 불법개설 의료기관 및 면허대여약국(이하 면대약국)에 대한 신속하고 효율적 단속을 위한 특별사법경찰(이하 특사경) 제도 필요성을 알리기 위해 관련 Q&A를 지난 23일 배포했다.

현재 보건복지부와 공단이 합동으로 사무장병원 등 의심기관에 대해 행정조사를 실시하고 있지만, 자금 흐름을 추적할 수 있는 수사권이 없어 혐의 입증에 한계가 있고, 수사 자체 난이도가 높고 보건의료 전문 수사 인력 부족 등으로 수사가 장기화 되는 경우가 많아 진료비 지급차단이 지연돼 재정누수가 가중되고 있다.

공단은 사무장병원 등 단속에 필요한 인적·물적 자원을 보유한 전문기관으로 사무장병원 등 불법행위에 대해 신속한 포착 및 대응이 가능하다. 공단에는 현재 사무장병원 단속(행정조사) 경험자, 간호사, 전직 경찰 출신, 변호사 등 전문 인력 200여명이 포진해 있다.

또 공단은 특사경과 기존 행정조사와 연동해 현행 평균 11개월의 수사기간을 3개월 이내로 단축해, 진료비 지급보류 시기를 약 8개월 단축시키는 한편, 연간 최소 1천억 원 이상의 재정누수 효과를 얻을 수 있을 것으로 추정했다.

뿐만 아니라 건전한 의료기관의 수익증대와 경찰효과로 불법개설기관의 신규 진입을 억제하고 자진퇴출 효과를 기대할 수 있다고 공단은 전망했다.

공단은 특사경이 도입되면, 기존 사무장병원 행정조사(의료기관지원실) 조직과 분리해 '사무장병원 등 특별수사단' 형태의 독립 부서로 운영할 예정이며, 연간 수사 건수는 150~200건으로 예상하고 있다.

아울러 공단은 현재 시범사업 중인 전문가평가제와 특사경제도가 함께 운영될 경우 사무장병원 단속에 시너지 효과가 날 것으로 기대했다.

아래는 Q&A 전문이다.

Q1. 사무장병원(면대약국)이란?

A. 개설자격이 없는 자가 명의를 빌려 의료기관(약국)을 개설 ·운영하는 것을 말합니다.

개설자격이 없는 자(사무장)가 영리추구 목적으로 의료인(약사)의 명의를 빌려 불법으로 의료기관(약국)을 개설·운영하는 것을 말합니다.

이러한 불법개설기관에 의한 폐해의 피해자는 국민 모두입니다.

돈이 되는 일이면 수단과 방법을 가리지 않아 큰 인명피해(159명 사상)를 초래한 밀양세종병원을 전형적인 불법개설 기관의 사례(2018년 1월)로 들 수 있습니다.   

불법개설기관은 수익 증대에만 몰두하여 과잉 진료, 일회용품 재사용, 과밀 병상 운영, 수면제 과다 처방 등 국민의 안전과 건강권을 침해하고 있고,

국민들이 납부한 건강보험 재정도 누수가 심각하여 2019년 11월 현재, 피해액이 3조1,031억원(1,602개 기관)으로 해마다 큰 폭으로 증가하고 있으나 환수율은 5.7%에 불과한 실정입니다.

공단은 이러한 불법개설기관 근절을 위해 특사경 제도를 도입하려는 것입니다.

특사경 권한은 「의료법」 제4조제4항, 제33조제2항·제8항·제10항, 「약사법」 제6조제3항, 제20조제1항, 제21조제1항을 위반한 범죄에 한하여 수사 권한이 부여됩니다.

Q2. 특별사법경찰(특사경) 제도란?

A. 전문성 등을 요하는 특수업무에 전문지식을 가지고 있는 공무원·공공기관 직원 등에게 예외적으로 수사권을 부여하는 제도를 말합니다.  

특별사법경찰 제도는 「형사소송법」 제197조에 따라 특별한 전문성이 요구되는 등 해당 업무에 대하여 일반사법경찰이 수사가 어려운 경우 예외적으로 수사를 행할 수 있는 적절한 위치에 있는 자에게 수사권을 부여하는 제도입니다.

특사경 제도는 사회발전에 따라 수사의 전문화가 요구되는 상황에서 특수 분야의 전문지식을 가지고 있는 공무원(또는 공공기관 직원)에게 직접 수사하게 함으로써 범죄 수사의 신속성과 효율성을 도모하기 위한 제도입니다.

즉, 특별사법경찰관리는 ‘긴급성(장소적 격리성)’ 내지 ‘전문성’을 통해 일반사법경찰관리 제도를 보충함으로써 수사의 목적을 달성하려는 데에 그 존재 이유가 있는 것입니다.

공단이 이러한 특사경 제도를 도입하려는 것은 보건의료 전문성과 빅데이터 기반의 분석시스템 및 행정조사 경험을 바탕으로 불법개설 의료기관(약국)에 한해 신속하고 효율적으로 단속하려는 것입니다.

Q3. 특사경 제도 도입 시 무제한적 단속 우려?

A. 의료계가 허위·거짓 청구 수사 확대 등 수사권 오남용을 우려하고 있으나 이는 사실과 다릅니다.

공단에 특사경 제도가 도입되면 허위·거짓 청구까지 수사가 확대 될 수 있다는 일부 의료계의 우려가 있으나, 이는 사실과 다릅니다.

「국민건강보험법」상 허위·거짓 청구는 형사처벌 명문 규정이 없어 현행 법 체계상 특별사법경찰 제도가 도입되어도 수사는 불가능합니다.

허위·거짓 청구까지 수사를 하려면 특사경법에 별도의 권한 부여와 건강보험법에 처벌조항을 신설하는 절차가 있어야만 가능합니다.

「의료법」또는「약사법」 전반에 대한 수사권한 부여는 더더욱 아닙니다.

공단이 도입하려는 특사경 제도는 「의료법」 제4조제4항, 제33조제2항·제8항·제10항, 「약사법」 제6조제3항, 제20조제1항, 제21조제1항을 위반한 범죄에 한해 권한이 법제화돼 있으며,

불법개설기관 외의 「의료법」 또는 「약사법」 위반행위에 대한 단속은 불가능합니다.

또한, 모든 직원에게 특사경 수사권이 부여 되지 않습니다.

특사경 권한은 공단 직원 중 이사장이 복지부장관에게 추천 의뢰를 하고, 복지부장관이 검찰에 추천하여 수사권한이 승인된 직원에 한하여 수사권이 부여되므로 상당히 제한적으로 운영됩니다.

Q4. 수사권 오남용 우려에 대한 안전장치는 있는지?

A. 특사경 추천권자 조정, 수사심의위원회 운영 등의 안전장치가 있습니다.

특사경 지명을 위한 추천권을 당초 공단 이사장에서 복지부장관으로 조정했습니다.

이는, 공단 이사장이 추천권 행사 시 과도한 특사경 지정으로 경찰력이 비대화될 수 있고, 이로 인해 의료기관 등에 대한 상시 감시와 통제를 초래 할 수 있다는 의료계의 우려 의견을 반영한 것입니다.

추천권 조정의견은 복지부와 협의하여 지난해 5월에 이미 국회에 제출했습니다.

다음으로 ‘수사심의위원회’를 운영하여 무고한 의료기관 등의 수사를 최소화 할 수 있도록 할 예정입니다.

특사경 수사 개시 전, 복지부·공단·의료계 등이 참여하는 수사심의위원회를 통해 협의를 하고, 불법개설이 의심되어 수사의뢰 대상으로 의결된 기관에 대하여만 수사를 진행함으로써 수사 진행의 객관성을 확보할 예정입니다.

단순 의심과 불분명한 판단에 의한 수사 개시로 의료공급자에 대한 과잉 규제, 허위‧거짓 청구까지 확대·과잉수사 할 수 있다는 일부 의료계의 우려를 반영한 것입니다.

또한, 특사경의 수사과정은 계속하여 검사의 지휘를 받게 되어 있어 무고한 의료기관(약국)의 피해는 극히 일부분에 불과합니다.

수사 개시부터 검찰 송치 단계까지 검사의 지휘를 받아 수사가 진행되므로 무고한 의료기관의 피해는 아주 적을 것이고, 검사가 수사과정을 통제하므로 진료비 허위·거짓 청구 등 특사경 권한 밖의 수사는 원천적으로 불가능합니다.

Q5. 현행 사무장병원 등에 대한 단속체계의 문제점은?

A. 수사권이 없어 결정적인 혐의를 입증하는데 한계가 있습니다.

현재 복지부와 공단이 합동으로 사무장병원 등의 의심기관에 대해행정조사를 실시하고 있지만, 자금 흐름을 추적을 할 수 있는 수사권이 없어 혐의 입증에 한계가 있습니다.

불법개설기관의 가장 중요한 판단 기준은 운영성과에 대한 귀속여부입니다. 사무장이 수익을 챙기는 부분을 자금흐름을 통해 밝혀야 하나 수사권이 없어 결정적인 혐의 입증에 한계가 있는 것입니다.

일선 경찰의 사무장병원에 대한 수사는 강력범죄 등 사회적 이슈사건 등에 밀려 수사기간 장기화(평균 11개월)로 재정누수가 가중되고 있습니다.

사무장병원 등에 대한 수사는 난이도가 높고, 보건의료 전문 수사 인력 부족과 사회적 이슈사건 등에 밀려 수사가 장기화되는 경우가 많습니다. 이로 인해 진료비 지급차단이 지연되어 재정누수가 가중되고 있습니다.

보건복지부에 특별사법경찰권(특사경)이 있으나, 수사 인력 부족으로 직접 수사가 어려운 환경입니다.

복지부 특사경의 경우 직접수사가 어려운 인력(2명)으로 운영되고 있으며, 면대약국에 대한 수사권은 없는 실정입니다.

Q6. 공단이 특사경 제도를 도입하려는 이유는?

A. 공단은 보험자로서 국민의 생명과 건강권을 보호할 책임이 있으며, 불법개설기관 단속에 필요한 물적·인적 인프라를 모두 갖추고 있는 전문기관임과 동시에 보험 재정 건전성을 지켜나갈 책임이 있습니다.

밀양세종병원 사례에서 보듯이 사무장병원 등의 문제는 열악한 의료 환경으로부터 국민의 생명과 건강권 보호를 위해 신속히 조치해야할 긴급 사안이며, 단속에 있어서도 고도의 전문성이 필요합니다. 

사무장병원은 개설부터 운영, 성과귀속까지 의료업에 대한 전반적인 내부사정을 잘 파악하여 불법행위 사실을 입증해야 합니다.

그러나 일선 경찰의 수사기간 장기화(평균 11개월)로 진료비 지급차단이 적기에 되지 않아 재정누수가 가중되고 있고, 수사기간 동안 재산은닉, 사실관계 조작 등의 증거인멸이 이루어지고 있습니다.

공단은 사무장병원 등의 단속에 필요한 인적·물적 자원을 보유한 보건의료 전문기관입니다.

공단은 전국적 조직망, 행정조사 경험자 등 200여명의 조사 전문 인력과 빅데이터 기반의 예측·분석시스템을 운영하고 있으며, 사무장병원 등의 불법행위에 대해 빠르고 정확한 포착이 가능하고 전문성을 바탕으로 신속한 단속이 가능합니다.

공단은 보험자로서 의료기관 등과 직무의 연관성이 매우 높으며, 건강보험은 국가재정이 투입되고, 국민들이 납부한 보험료를 기반으로 조성되고 있어 엄격한 관리가 필요합니다.

공단은 불법개설 의료기관과 약국에 대해 보건복지부와 합동으로 행정조사를 실시하고 있는 유일한 기관이며, 요양급여비용 지급 시 해당 요양기관이 적법하게 개설된 의료기관 또는 약국인지에 대한 확인은 필수적 사항입니다.

따라서 공단은 보험자로서 보험재정 운용 및 집행을 함에 있어 조세에 준하여 엄격히 관리할 책임이 있는 것입니다.

Q7. 공단에 특사경 권한 부여 시 기대효과는?

A. 연간 최소 1,000억원 이상의 재정누수 차단효과가 있고, 이러한 효과로 절감되는 재정은 수가인상과 보장성강화에 투입 될 수 있습니다.

공단이 특사경을 운영하게 되면 신속한 수사 종결로 연간 최소 1,000억원 이상의 재정누수 차단효과를 가져옵니다.

기존의 행정조사와 연동하여 현행 평균 11개월에서 수사기간을 3개월 이내로 단축할 수 있습니다. 이는 곧바로 진료비 지급보류(건보법 제47조의2) 시기를 약 8개월 단축시킬 수 있어 연간 최소 1,000억 원 이상의 재정누수 차단효과를 가져옵니다.

※ ‘17년 기준 수사기간이 확인되는 64건에 대한 효과로 나머지(170여 건) 수사 건을 포함할 경우 재정절감 효과가 상당할 것임

건전한 의료기관의 수익증대와 경찰효과도 기대할 수 있습니다.

특사경을 통해 사무장병원이 조기에 척결되면 사무장병원에 지급되는 재정누수가 차단되고, 이렇게 절감되는 재정은 수가인상과 급여를 확대하여 의료계의 수익증대와 보장성 확대로 이어질 수 있습니다.

또한 경찰효과로 불법개설기관의 신규 진입을 억제하고 자진 퇴출 효과도 기대할 수 있습니다.

특사경 제도 도입은 저조한 징수율에도 상당한 도움이 됩니다.

특사경 제도 도입은 수사기간 단축으로 이어져 조기 채권 확보가 가능하고, 재산은닉 또는 사해행위를 최소화 할 수 있어 저조한 징수율 제고에 기여할 것입니다.

Q8. 공단 특사경 도입 시 조직 및 인력 운영 계획은?

A. 기존 행정조사 조직과 분리하여 100명의 전문인력으로 운영 예정입니다.

공단의 특사경은 기존 사무장병원 행정조사(의료기관지원실) 조직과 분리해 운영할 예정입니다.

'사무장병원 등 특별수사단’ 형태의 독립부서로 운영하고, 독립성을 유지하기 위하여 사무공간도 별도 장소에 설치될 것이며, 연간 수사 건수는 150~200건(‘18년 공단 수사의뢰 159건)으로 예상하고 있습니다.

운영 인력은 100여명의 전문 인력으로 구성됩니다.

전문 인력은 사무장병원 행정조사 경력 5년 이상, 수사경력 10년 이상 경찰 출신, 형사사건 변론 경력 5년 이상 변호사 등으로 구성 운영할 예정입니다.

공단은 현재 사무장병원 단속(행정조사) 경험자, 간호사, 전직 경찰 출신, 변호사 등 전문 인력 200여명을 보유하고 있습니다.

Q9. 민간인에 대한 특별사법경찰 도입사례가 있는가?

A. 국립공원관리공단, 금융감독원 직원 등을 포함한 여러 사례가 있습니다.

공무원이 아닌 자에게 특별사법경찰 권한의 부여된 대표적 사례는 다음과 같습니다.

금융감독원 직원에게 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 규정된 범죄에 한하여 수사(사법경찰직무법 제7조의3)할 수 있도록 특별사법경찰 권한을 부여하여 운영 중에 있고,

국립공원관리공단 임직원에게도 국립공원 내 현행범 단속을 위해 특사경 권한을 부여(제7조의2)하여 운영 중에 있습니다.

순수 민간인에게 특사경 권한이 부여되는 경우도 있습니다.

운항 중인 선박과 항공기의 안전, 인명재산을 보호하기 위하여 ‘선장과 해원 등’에 대한 부여사례(제7조)가 있고,

민영교도소인 여주교도소 직원에게도 특사경 권한을 부여한 사례가 있습니다.

Q10. 의료계가 주장하는 전문가평가제를 통한 자율 규제에 대해서는 어떤 입장인가?

A. 공단 특사경 제도와 함께 운영할 경우 시너지 효과가 아주 클 것입니다.

의료계에서 사무장병원은 전문가평가제를 통해 자율 규제할 수 있다고 주장하고 있습니다.

현재 의료계는 사무장병원을 가장 먼저 인지할 수 있는 주체가 같은 지역에 있는 의사들인 만큼 의료계 스스로 적발하고, 이를 통해 자율 규제가 가능하다고 주장하고 있습니다.

하지만, 의료계에서 주장하는 전문가평가제는 사무장병원의 진입단계에서는 일정부분 차단하는 효과가 있을 수 있으나, 이미 개설 운영 중인 의료기관은 공단 특사경을 통한 단속이 필요합니다.

전문가평가제와 공단 특사경 제도가 함께 운영될 경우 사무장병원 단속에 시너지 효과가 아주 클 것으로 예상됩니다.

전문가평가제에서 단순 의심은 확인 할 수 있으나 구체적 물증 확보에 의한 개설허가 취소나 법적 책임에 대하여는 한계가 있고, 사무장병원은 그 특성상 운영성과에 대한 귀속여부가 확인되는 시점에서 수사가 개시되어야 물증 확보가 가능합니다.

따라서, 전문가평가제에서 의심되는 의료기관을 공단에 신고하면 일정기간 경과 후 공단 특사경이 수사하는 형식의 협력적 공조관계를 유지할 경우 사무장병원 단속에 상당한 효과가 있을 것입니다.

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