현행 헌법 제36조3항의 『모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다』는 추상적이고 선언적인 ‘건강권’으로서, 이것으로 지금까지 모든 의료 및 보건에 관한 하위 법률이 결정됐다. 영역도 ‘보건’에 한정돼 있었다. 하지만 촛불혁명으로 탄생한 문재인 정부가 지난 3월 20일 발표한 헌법 개헌안에는 기존의 보호를 받는 개념으로서의 ‘보건’이, ‘건강하게 살 권리’로 좀 더 실제적으로 확대‧명시됐다.
‘건강하게 살 권리’는 헌법 개정안 제35조에 5개항으로 이뤄져 있다. ▲제1항 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다 ▲제2항 모든 국민은 장애‧질병‧노령‧실업‧빈곤 등 다양한 사회적 위험으로부터 벗어나 적정한 삶의 질을 유지할 수 있도록 사회보장을 받을 권리를 가진다 ▲제3항 모든 국민은 임신‧출산‧양육과 관련하여 국가의 지원을 받을 권리를 가진다 ▲제4항 모든 국민은 쾌적하고 안정적인 주거생활을 할 권리를 가진다 ▲제5항 모든 국민은 건강하게 살 권리를 가진다. 국가는 질병을 예방하고 보건의료 제도를 개선하기 위하여 노력해야 하며, 이에 필요한 사항은 법률로 정한다 등이다.
그러나 개헌안 발표 이후 건강세상네트워크 등 10여 개 시민사회단체가 환영 성명을 낸 것 이외에 의사협회나, 치과의사협회와 같은 의료전문가 집단에서의 ‘건강권’에 관한 논의는 전무한 상황이다.
이에 본지는 개헌안에 담긴 건강권의 의의와 한계를 짚고, 앞으로의 발전 가능성에 대해 논하며, 유관단체 등에서 ‘건강권’에 관한 담론이 확산되길 바라는 취지로 열다섯번째 기획좌담회를 마련했다. 신문사 내부 토론회로 진행된 이번 좌담회에서는 본지 김철신 편집국장이 사회를 맡았으며, 공공의료성남시민행동 김용진 공동대표, 서울대학교 보건환경연구소 손정인 연구원, 양승욱 변호사가 패널로 참석해 다양한 의견을 나눴다.
이번 기사에서는 ‘헌법에 담긴 건강권의 의의와 한계’를 짚을 예정이며 이어지는 후속 기사를 통해 ‘권리로서의 건강권과 시민사회의 역할’을 주제로 발전 방향과 그 가능성을 다룰 계획이다.
- 편집자
<건치신문 15차 기획좌담회>
개헌과 건강권 - 개헌안에 담긴 건강권의 의의와 한계, 발전 가능성에 관해
■일시 : 2018년 4월 13일 오후 7시 30분
■장소 : 토즈 강남2호점
■사회 : 건치신문 김철신 편집국장
■패널 (가나다 순)
- 공공의료성남시민행동 김용진 공동대표
- 서울대학교 보건환경연구소 손정인 연구원
- 양승욱 변호사
■정리 : 안은선 기자, 정선화 기자(사진)
김철신(이하 사회) : 개헌안이 발표되고, 그 안에 ‘건강권’이 들어갔다. 그런데도 보건의료 관련 단체 등에서의 논의는 거의 없는 상태다. 발표 후에야 이를 평가하는 입장과 성명이 나오긴 했지만, 그 역시도 시민건강증진연구소 등에서 인권으로서의 건강권 개념을 강조하는 기고글이 대부분이었다. 이 역시도 좌담회를 준비하면서 알게 됐다.
좌담회를 마련한 이유는, 헌법에 확대‧명시된 건강권을 치과계와 보건의료계에에 알려주고, 대통령(청와대) 개헌안의 내용과 한계, 문제점을 짚어보기 위해서다.
개헌 진행 경과에 대해 간략히 설명하자면, 시작은 대통령 임기를 5년 단임제에서 4년 중임제로 바꾸는 것으로 한정지어 논의되던 것에서, 개헌에 참여한 이들을 비롯해 폭넓은 개헌의 필요성에 공감대가 형성돼 국회개헌특위가 꾸려졌다. 이후 대통령 직속 정책기획연구위원회에서 국민헌법자문특별위원회를 구성해 각 파트별로 시민사회 의견을 수렴하는 등의 절차를 밟았다.
건강권과 관련한 주요 논고에 대해서는 별 이견 없이 대체로 공감했다.
그래서 헌법에 건강권이 규정된다는 것 자체가 어떤 의미를 가지는지, 지금까지 건강권 등 관련법이 어떻게 규정돼 있었고, 개헌안이 현행법에 어떤 영향을 미칠 것인지 패널들의 의견을 듣고 싶다.
건강권, 사회적 맥락 갖고 구체화된 권리된 것
사회구성원간에 직접적 영향 주는 실정법 근거
인권으로서 권리, 존엄성 지키는 기본권
양승욱(이하 양) : 건강권이란 것은, 현행법에도 명시돼 있고 기본권으로 규정을 하지 않더라도 부정되는 건 아니다. 기본권이란 건 헌법에 있어야만 유효한 것은 아니다. 포괄조항이 있어 기본권 해석을 통해서 인정이 된다.
그래도 명시돼 있는 것이, 법률을 만들거나 입법을 통해 구체화 할 때 유리하다. 입법 근거 조항 확보가 유리하단 것이다.
기본권을 설정하는 중요한 이유는, 특히 국가가 이를 전부 이행하는 것으로 보여지지만 현대적 의미의 헌법에서 보자면, 병원 대 환자, 의료인 대 환자, 환자 대 환자, 의료인 대 의료인, 국가 대 의료인 등 다양한 법률관계 형성은 물론 그 구체적 내용들이 관계에 직접적으로 적용된다는 데 이점이 있다.
사회공동체가 ‘국민 모두의 권리’라는 걸 확인한 것이다. 국민이 구체적인 소원자, 주체로 움직일 수 있는 폭이 넓어진 것이다. 특히 사적공급자가 보건의료를 담당하는 우리 현실에서 헌법에서 이를 실정화 한다는 게 이득이 크다.
사회 : 보건의료는 물론, 건강권에 대한 개념에서 국가가 뭘 해야 한다던지 하는 건 헌법을 근거로 의료법에 국가 개입할 수 있는 근거가 되기도 한다. 그러나 현행 36조3항은 매우 단순하게 돼 있는 거 같다.
양 : 현행법이 허술하고, 구체적으로 써 있는 게 별로 없다.
사회 : 그것이 국가가 의료법 등에 개입할 여지가 넓은 것인가?
양 : 그렇다. ‘건강권’은 사회권 범주인데, 근본적인 한계는 이것이 자유권과 달리 바로 권리성을 획득할 수 없고 무언가를 매개해야만 한다는 것이다. 즉, 제도(의료법)가 필요하다는 것이다. 그런 측면에서 다르게 보는 견해도 있지만, 사회권은 실정화 하는 게 더 중요하다. 말로만 그런 권리가 있다고 하는 게 아니라 구체적으로 쓰고 그게 권리성에 가깝다는 느낌을 주는 게 중요하다.
사회 : 손정인 선생님의 의견을 듣고 싶다.
손정인(이하 손) : 전에 건세넷을 비롯해 에이즈인권연대 등에서 개헌안에 건강권을 담는 이야기가 나온 적 있지만, 당시만 해도 헌법이 바뀌는 것이 내 삶에 무슨 이득이 되나 하는 생각을 했다. 그러나 방금 양승욱 변호사님의 말을 듣고 헌법이 실정법을 만드는, 입법 근거가 된다는 걸 알게 돼 그 중요성을 다시 생각하게 됐다.
나는 인권 측면에서 건강권에 접근하는 연구를 했다. 그러면서 헌법의 위치, 위상에 대해 생각해 볼 때, 헌법이란 것은 인권 달성을 위한 체제 중 하나라는 결론을 내렸다. 개헌안 발표 전후로 건강권에 대해 조금 논의가 되고 있는데, 국제적으로 보면, 이미 70년 전에 ‘건강권’이 국제법상 ‘인권’으로서 승인됐다. 먼저 소개를 하자면,
『세계인권선언』 제25조에서는 ‘모든 사람은 자신과 가족의 건강과 안녕에 적합한 생활수준을 누릴 권리가 있고, 자신의 힘으로 어찌할 수 없는 형편이 돼 생계가 곤란한 모든 사람은 사회나 국가로부터 보호받을 권리가 있다고 돼 있다. 또 『경제적‧사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약』 제12조에서는 이 규약의 당사국은 모든 사람이 도달 가능한 최고 수준의 신체적‧정신적 건강을 향유할 권리를 가지는 것을 인정하고 있다.
게다가 우리나라에서는 지난 1990년에 『경제적‧사회적 및 문화적 권리에 관한 국제규약』을 비준했고, 1987년 제정된 현행 헌법 제6조1항에 의해 국내법과 같은 효력을 지닌다. 하지만 지금까지도 현행 헌법엔 ‘모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다’고 애매하게 규정하고 있는 게 전부다. 유명무실하단 말이다.
연구를 하면서, 우리나라 헌법에서 건강을 어떻게 다루는지 살펴 본 일이 있다. 1948년 제헌 당시를 찾아보니, 좀 독특하게 결혼 안에서의 성평등과 ‘가족’의 건강에 대해 보호한다고 돼 있다. 그 앞에는 혼인의 순결이란 말로 ‘축첩제 방지’가 들어가 있다. 혼인의 순결과, 건강이 별 다른 논의 없이 들어가 있는 게 다였다. 그게 독일 바이마르 헌법이 일본을 거쳐 우리나라에 들어오면서 그렇게 된 거라 본다. 논의 내용이 다른 조항엔 대부분 쓰여 있지만 이 부분엔 별 코멘트가 없었다.
이후 1960년대 5‧16 쿠데타 이후에 건강이 ‘가족’에서 ‘모든 국민’으로 확대가 됐다. 그리고 가족 건강에서 보건으로 바뀌었고, 혼인의 순결과도 분리됐다. 즉, 건강이라던지 보건이라는 게 당시엔 그다지 관심사가 되지 못했다는 말이다.
그래서 건강이란 게 사실 법적 영역에서도 낯설 뿐 아니라 인권에서도 낯선 개념일 수밖에 없다.
건강권이 아까 양 변호사님 말처럼 기본권이라면, 영국 NHS처럼 무상의료를 요구하면 된다고 생각했다. 그건 사회 정의 문제니까. 굳이 The Right to health(건강할 권리), ‘권리’라는 용어를 써서 얻는 실익이 뭔지가 내 연구의 출발점이었다.
사회 : 인권으로서의 건강권에 대해 설명해 달라.
손 : 우선 권리란 개념은 인간 존엄성에 대한 인식에서 나오기 때문에 건강‘권’인 것이고, 이는 질병의 극복과 억제를 넘어 질병의 발생과 분포, 질병의 사회적 상태를 규정하는 권력구조와 그 권력의 사회적 관계, 조합, 배열을 인식하게 만든다. 그리고 인권적 관점은 의무와 책무성 기제를 강조한다는 강점이 있다. 결국 건강권은 민주주의나 건강형평성과 밀접한 개념인 것이다.
건강권이란 것이 모든 사람에게 좋은 건강을 보장할 분명한 방법이 없고 따라서 건강권은 성립하지 않는다는 비판도 있지만, 그렇게 보면 평등권이니 행복추구권이니 하는 것 또한 같은 비판에 봉착하게 된다. 그러니까 건강권은 ‘건강 그 자체’를 제공하는 게 아닌 좋은 건강을 향유할 수 있는 기회를 보장한다는 말이다.
‘건강하게 살 권리’ 건강의 사회적결정요인
함께 담을 수 있는 ‘영리한 단어’의 선택
법률유보적 표현도 해석 난립 막는 장치
사회 : 건강권이 헌법에 명시되면, 실정법을 만드는 결정적 근거가 되고 권리를 행사하고 또 폭넓게 요구할 수 있다는 의의를 짚었다. 이번 개헌안의 잘된 부분? 긍정적으로 평가할 부분이 있다면?
양 : 이번 개헌안에 대해 총평을 하자면, 대단한 진보라고 할 수 있다. 헌법 개정안 제35조에 구체적으로 모성보호 라던지, 노령, 실업, 장애, 빈곤, 등 현실적 문제를 집어넣은 것은 정말 할 한 것이다. 우리가 사회가 고령화 위기에 있는 걸 반영한 것이다. 또 ‘다양한 사회적 위험(2항)’ 등 구체적 맥락을 가진, 사회적 맥락을 가진 헌법이 된 것이다. 과거엔 맥락도 없이 들어간 것들이 많았다는 걸 생각할 때 진일보 한 것이다.
헌법은 당대 한국 사회 구성원들의 약속이며, 당대의 문제 해결에 방점을 찍는 것이다. 그게 실정화다. 물론 실정법이 아니면 권리가 아니라는 말은 아니다. 막연한 권리를 명확하게 하는 것이다. 또 이런 건 헌법 교과서에서 건강권, 보건권에 대해 정확히 쓰고 가르치는 일이 필요하다.
정부의 마음이 급해서 그런 건지 모르겠지만, 법률유보적 표현(이에 필요한 사항은 법률로 정한다)을 많이 써 놓은 것은 그냥 말의 성찬처럼 느껴질 수 있지만, 실무에서는 헌법에 근거를 가진 게 의미가 크다. 그런 의미에서 무척 잘 한 일이다. 기본권과 관련성이 적으면 작동이 어렵기 때문이다.
또 많은 고민 끝에 ‘건강하게 살 권리’라고 명시했는데, 이 역시 의미가 크다. ‘건강할 권리’라고 했다면 대단한 혼란을 가져왔을 것이다. 담론이 통일되기 어려웠을 것이기 때문이다. 왜냐하면 아까 손정인 선생이 지적했지만, 건강할 권리를 어떻게 해석하느냐, 해석할 수 있느냐, 특정지어 뭐라고 이야기 할 수 없기 때문이다.
극단적으로, 양적수준의 건강 지표는 의미가 없고, 다른 차원의 욕망을 위해 복무하는 의료 서비스의 요구 역시 ‘건강할 권리’로 볼 가능성이 있기 때문이다. 건강의 함의를 보건소에 받는 기본적 의료서비스뿐 아니라, 헬스 매니지먼트, 산업으로 이해할 수도 있기 때문이다. 그렇기 때문에 ‘법률 유보’를 명시한 것은 당대성과 합의를 끌어내 실정법으로서 감당할 수 있는 것을 하겠다는 매우 영리한 판단에서 나온 것이다.
손 : 국회개헌특위나 대통령 직속 국민헌법특위에서의 활동 내용을 짚어보면, 아쉬운 부분도 있다. 그렇지만 국회 자문위원 보고서에 보건의료 ‘서비스’로, 그 다음 논의에서는 보건의료를 국가의 의무로 규정하고, 보건의료의 권리성, 국가의 의무를 명시하는 등 점차 발전된 점이 발견됐다.
인권위에서 올린 안도 대부분 수용됐고, 직접 민주주의의 강화, 지방분권, 지역간 건강 불평등을 다루는 등 꽤 폭이 넓어졌다. 특히 자유권에 ‘생명권’이 들어간 것이 진일보한 지점이다. 헌법 개정안 제12조에 ‘모든 사람은 생명권’을 가진다고 돼 있으며, 이는 외국인 노동자 역시도 기본권으로서 이를 주장할 수 있다는 것이다.
아울러 건강권이라고 명확하게 말할 수 없지만, 정보기본권, 주거권, 토지 공개념 등 ‘건강하게 살 권리’를 결정하는 사회적 요인들이 함께 구체화된 것이 긍정적이다.
김용진 : 1987년 헌법은 6‧10 항쟁의 결과물로, 국민의 요구에 따라 대통령 직선제가 만들어 진 것이다. 지금 발표된 개헌안 역시 국민들이 기본권으로 인식하고 있는 것을 ‘명시’한 것이 되는 것이다. 결국 앞서나가는 국민을 헌법이 이제 따라 잡는 것이다.
그럼에도 불구하고…개헌자체는 ‘진일보’
당대 논의 반영되도록 ‘연성헌법’ 제안도
건강권의 사회적 담론 만들기 첫 단추로
사회 : 그렇다면, 이번 개헌안 내용이나 논의 과정에서 아쉬운 점이 있다면?
손 : ‘건강하게 살 권리’가 ‘국민’에 한정된 게 아쉽다. 다른 기본권은 ‘국민’에서 ‘사람’으로 확대 됐는데 말이다. 그럼에도 불구하고 나쁘지 않다.
양 : 약간 논의 포인트에서 벗어날진 모르겠지만, 현재 우리나라 헌법은 ‘경성헌법’이다. 이는 한번 고치면 다시 고치기 어렵다는 뜻이다. 김용진 대표가 말한 것처럼 당대 국민의 인식과 사회적 요구가 그때그때 반영되는, 실정성을 가지려면 독일처럼 연성헌법제가 좋다. 이미 개헌안이 나왔지만, 관심을 갖고 보는 것도 좋을 것 같다.
연성헌법이 되면 시대에 맞는 기본권을 재설정하기 쉽다. 이번 개정 헌법에 세월호 사태로 인해 시민사회의 요구로 ‘안전권’이 들어갔고 이게 지금 당장은 모두 동의하고 괜찮을 수 있지만, ‘안전권’이 10년, 20년 뒤에 어떤 식으로든 악용될 수 있는 우려가 있다. 가령, 유럽에서 일어나는 이민자에 대한, 난민에 대한 차별도 ‘안전권’을 내세워 가능한 것이기 때문이다.
또 우리나라 헌법재판소의 경우, 권리성을 인정하더라도 실행성이 약하다. 상식적 판결이 나오긴 하지만 판결이 나오기까지 오래 걸려 적시성이 떨어지는 문제를 가지고 있기 때문에, 헌법에 명시가 됐다 하더라도 이를 구제받기 어렵다는 것이다.
연성헌법을 주장하는 이유 중 하나는, 이번에 가습기 살균제 사태와 같이 시급한 해결을 요하는 일이고 기본권으로서 안전하고 건강권을 요구할 수 있는 일인데, 구체적으로 명시된 헌법이 없고 추상적 문구만 있어 판결도 늦고, 구제도 어렵다. 대신 연성헌법이 되면 이 사안을 즉각 해결할 수 있는 내용을 빠르게 헌법에 명시하고, 그에 따른 법률적 구제도 빠르게 되기 때문이다.
사회 : 헌법에 건강권 명시가 가지는 의의와 또 이번 개헌안에서의 장단을 짚었다. 건강권에 대한 개념이 인권이란 큰 틀안에서 다뤄져야 하는 의미도 알게됐다. 아쉬운 점은 건강이 보건의료의 문제만은 아니지만 보건의료는 건강의 문제라는 것이다. 그런데 의협이나 치협이 개헌안이라던지, 논의에 관심이 없는 상황이 안타깝다. 보건의료인이지만 보건의료에 관심이 없는 집단 같단 생각도 든다. 건강권이 담론으로서 앞으로 더 활발하게 논의됐으면 한다.
